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Le droit de l’urbanisme a connu ces dernières années des réformes d’ampleur avec principalement la loi SRU et la loi Urbanisme et Habitat . Ces modifications ne sont toutefois pas achevées puisque se profile à l’horizon des prochaines semaines une ordonnance relative aux permis de construire et aux autorisations d’urbanisme ainsi que le décret d’application de cette ordonnance.
C’est en effet par une loi du 9 décembre 2004 que le Gouvernement a été autorisé « à prendre par ordonnance les mesures nécessaires pour : 1° Redéfinir le champ d'application et simplifier les règles de délivrance des déclarations et autorisations d'utiliser le sol ; 2° Regrouper les procédures de délivrance de ces actes ; 3° Redéfinir les procédures de contrôle de la conformité des travaux. ». Lors d’une conférence de presse, le 1er juin 2004, le ministre de l'Équipement, des Transports, de l'Aménagement du Territoire, du Tourisme et de la Mer indiquait poursuivre trois objectifs : la simplification administrative, la recherche d'une meilleure qualité architecturale et urbaine, la réduction du contentieux de l'urbanisme. Afin d’alimenter la réflexion gouvernementale, le ministre de l’Equipement et le Garde des Sceaux ont confié à Monsieur Philippe PELLETIER, Avocat au Barreau de Paris et Président de l’Agence Nationale pour l’Amélioration de l’Habitat (ANAH), la tâche de mettre en place et de présider un groupe de travail chargé de formuler des propositions . Ce groupe de travail a déposé son rapport au cours du mois de juin 2005. Il en ressort 34 recommandations qui s’égrènent sur quatre chapitres : un premier chapitre est intitulé « la qualité juridique et la simplification des autorisations d’urbanisme » ; un deuxième concerne « la remise en cause des autorisations » ; un troisième a trait à « l’amélioration des recours juridictionnels » ; un quatrième se focalise sur « le sort des constructions achevées » .
A l’heure où sont rédigées ces quelques lignes, un projet d’ordonnance et un projet de décret ont été établis qui s’inspirent largement de ces propositions. Alors qu’il existe aujourd’hui près d’une dizaine d’autorisations d’urbanisme, le projet d’ordonnance procède à une refonte des procédures existantes en les regroupant en trois types d’autorisations : le « permis de construire », le « permis de démolir », le « permis d’aménager ». Une quatrième catégorie serait créée, distincte des trois autres puisque relevant au moins dans sa terminologie du régime déclaratif : la « déclaration préalable » .
L’obligation d’obtenir un permis de construire avant tous travaux demeurerait le principe . Le projet d’ordonnance renvoie au décret le soin de déterminer limitativement :
- la liste des travaux soumis au permis de démolir,
- la liste des travaux soumis au permis d’aménager,
- la liste des travaux soumis à la déclaration préalable,
- la liste des travaux dispensés de toute formalité préalable
en application du code de l’urbanisme.
C’est ainsi que l’on trouve dans le projet de décret un article R. 421-2 qui précise que le permis d’aménager est exigible pour sept séries de travaux et aménagements : les lotissements lorsqu’ils sont situés dans un site classé ou lorsqu’ils prévoient la réalisation d’équipements communs, certaines opérations de remembrement, les terrains de camping et les parcs résidentiels de loisirs, les parcs d’attraction et les aires de jeux et de sports, les golfs soumis à étude d’impact, etc. Ce nouveau type d’autorisation semble englober partiellement ou totalement l’autorisation de lotir ainsi que diverses autres autorisations plus marginales : les autorisations de camping et de stationnement de caravanes, l’autorisation relative aux installations et aux travaux divers, l’autorisation de remontées mécaniques et d’aménagement des pistes de ski…
Un article R. 421-3 dresse la liste des travaux soumis à permis de démolir : six catégories sont répertoriées. Il s’agit essentiellement de requérir la délivrance d’un permis de démolir, en dehors des cas où le conseil municipal souhaite instaurer ce type de contrôle, dans les seuls secteurs protégés (ZPPAUP, secteurs sauvegardés, sites classés…).
Un article R. 421-4 établit une liste des « constructions, installations, divisions foncières ou travaux » soumis à déclaration préalable qui comporte seize catégories. On y trouve des travaux qui relèvent actuellement du régime de la déclaration de travaux, du permis de construire, de l’autorisation relative aux installations et travaux divers…
D’une manière générale, la réforme à venir procède à un remodelage en profondeur des autorisations d’urbanisme et de leur champ d’application. Il fait peu de doute qu’un temps sera nécessaire à l’ensemble des acteurs concernés (collectivités, particuliers, promoteurs, architectes...) pour s’en imprégner. Comme à l’habitude, la jurisprudence fera son œuvre. Il faut bien reconnaître cependant que les nouveaux textes en cours d’adoption semblent moins constituer une révolution du droit de l’urbanisme qu’une tentative de simplification d’un pan de ce droit obscurci par une trentaine d’années de retouches législatives et réglementaires ponctuelles et disparates. Le groupe de travail présidé par Monsieur Philippe PELLETIER a fait d’ailleurs de ce souci de simplification l’un des objectifs de sa réflexion : « Le groupe de travail a mesuré, tout au long des auditions, combien la complexité de la matière était pesante pour les acteurs de l’autorisation d’urbanisme. Le souci de simplification a ainsi guidé le travail du groupe qui a souhaité l’encadrer en évitant de proposer des modifications qui, dénuées de réelle portée juridique, ne consisteraient qu’en un nouvel agencement juridique de façade. Le changement trop fréquent des normes alimentent l’insécurité juridique et le groupe y a été sensible, acceptant par avance le grief de frilosité ».
Si la refonte des autorisations d’urbanisme et de leur champ d’application constitue l’un des axes forts de la réforme en cours, d’autres dispositions du projet d’ordonnance et de décret ne sont pas moins importantes et doivent retenir l’attention du praticien. Il n’est pas possible de citer ici chacune de ces dispositions. Relevons seulement certaines d’entre elles, parmi les plus novatrices .
En premier lieu, les modalités d’instruction des demandes de permis et des déclarations devraient être profondément modifiées. A titre d’exemple, en ce qui concerne les permis, il est prévu que la date à laquelle un permis tacite est susceptible d’intervenir soit précisée dès le récépissé délivré lors du dépôt du dossier en mairie, la possibilité étant donnée ultérieurement à l’autorité compétente de notifier un délai différent, au demandeur, dans certaines hypothèses et sous certaines conditions. Il serait également fait obligation au maire, dans un délai de 15 jours suivant le dépôt de la demande, de procéder « à l'affichage en mairie d'un avis de dépôt de demande précisant les caractéristiques essentielles du projet ». L’utilisation du courrier électronique serait encouragée. Selon le projet d’article R. 421-14 du code de l’urbanisme : « Lorsque la demande précise l’adresse électronique à laquelle le pétitionnaire accepte de recevoir les réponses de l’autorité compétente, les notifications prévues par les articles précédents peuvent être adressées par courrier électronique ».
En deuxième lieu, le régime juridique de la déclaration préalable devrait se distinguer sensiblement du régime juridique actuel de la déclaration de travaux. En l’état actuel des choses, l’autorité compétente est en mesure de s’opposer aux travaux déclarés dans le délai d’un mois à compter de la déclaration de travaux en mairie. En l’absence d’une telle opposition, les travaux sont réputés acceptés et une décision d’opposition formulée au-delà du délai d’un mois vaut retrait de la décision tacite de non-opposition, ce qui peut poser difficulté quant à la sécurité juridique du déclarant. Le projet d’article L. 425-1 deuxième alinéa du code de l’urbanisme règle radicalement la question en prévoyant que « l’absence d’opposition à la déclaration ne peut faire l’objet d’aucun retrait » .
En troisième et dernier lieu, un nouveau type de certificat d’urbanisme devrait venir s’ajouter aux deux certificats existants que sont le certificat de simple information et le certificat « opérationnel » : il s’agirait plus précisément d’un « agrément d’urbanisme » qui serait une sorte de pré-permis permettant à l’autorité compétente de donner son accord sur un projet avant que les détails architecturaux n’en soient arrêtés . Le cinquième alinéa du projet d’article L. 421-1-8 du code de l’urbanisme prévoit que « l’agrément d’urbanisme a les effets d’un certificat d’urbanisme ».
Il ne devrait plus falloir attendre bien longtemps, désormais, avant d’être fixé sur le contenu définitif de la réforme. La loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, publiée au journal officiel du 10 décembre 2004, prévoit expressément que l’ordonnance doit être prise dans un délai de douze mois suivant sa publication.
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